بررسي احکام مربوط به مناطق آزاد دربرنامه پنجم

به گزارش بنا(bena) دفتر مطالعات اقتصادى اين مرکز در اظهارنظر خود پيرامون اين لايحه با بيان اين مطلب که يکى از اصلى‌ترين فصل‌هاى لايحه برنامه پيشنهادى دولت، فصل اقتصادى است که شيوه نگارش و تدوين احکام اين فصل و حسن اجراى آن مى‌تواند زمينه‌ساز دستيابى به بسيارى از اهداف فصل‌هاى ديگر باشد، افزود: در اين ميان اجزاى مختلف بخش بازرگانى که موتور محرکه اقتصاد محسوب مى‌شود از جايگاه ويژه‌اى برخودارند.

دفتر مطالعات اقتصادى افزود: بررسى احکام بخش بازرگانى نشان دهنده اين مطلب است که چارچوب اين بخش با ساختار احکام برنامه هاى قبلى به خصوص برنامه چهارم توسعه مشابهت‌هاى فراوانى دارد. همچنين اين مواد همپوشانى‌هاى متعددى با قوانين خاص داشته و بخش عمده‌اى از آنها احکامى دائمى است که در برنامه‌هاى گذشته نيز تکرار شده است. برخى از احکام ارائه شده نيز تنها به ارائه مجوز به دولت براى اقدامى خاص پرداخته و با توجه به عدم ارائه حکم تکليفى شفاف، متضمن ارائه عملکردى خاص نيست. در ضمن اشاره به احکامى که هدفگذارى آنها سال پايانى برنامه است. بيانگر عملکرد شفاف دولت در سال‌هاى برنامه‌ نيست و لازم است در اين موارد به برنامه‌هاى زمانبندى ساليانه اشاره شود.

اين گزارش مى‌افزايد: بخش بازرگانى کشور داراى خلاها و نواقص متعددى است که به صورت کامل در اين احکام ديده نشده و مى‌توان احکامى را به موارد پيشنهاد شده افزود: بررسى مفاد مواد بخش بازرگانى ابن برنامه نشان مى‌دهد که به حکم مشخصى براى تحقق اهداف مندرج در سياست‌‌هاى کلى برنامه پنجم ابلاغى توسط مقام معظم رهبرى اشاره نشده است و بندهاى «29»، «30» و «2-35» سياست‌‌ها که به طور مستقيم به بخش بازرگانى دلالت دارند، مورد توجه قرار نگرفته‌اند.

دفتر مطالعات اقتصادى مرکز پژوهشها در ادامه نکات مثبت لايحه برنامه پنجم در بخشهاى بازرگانى داخلى، خارجى و مناطق آزاد را تشريح کرد و افزود: نگاهى کلان به مجموعه احکام ارائه شده در بخش بازرگانى داخلى حاکى از آن است که اين برنامه توجه ويژه‌اى به تنظيم و ساماندهى واحدهاى پخش و واگذارى امور اجرايى تنظيم بازار به بخش‌‌هاى خصوصى و تعاونى داشته که با رفع نواقص و ابهامات آن مى‌تواند از مزاياى اين قانون تلقى شود.

بحث قيمت گذارى نيز از موارد مهم ذکر شده در اين لايحه است که با توجه به عدم اجراى آن در برنامه چهارم توسعه لازم است مورد توجه قرار گيرد.

تلاش مجدد براى ساماندهى واحدهاى صنفى بدون پروانه نيز از ديگر اقدامات مهم اين بخش محسوب مى‌شود.

يکى ديگر از نکات مثبت لايحه در اين بخش تلاش براى ايجاد زمينه مناسب براى ارتقاى مشارکت بنگاه‌ها و افزايش سهم تشکل‌ها، شبکه‌ها،‌ خوشه‌ها و بخش خصوصى و اعطاى کمک‌ها و تسهيلات با مشارکت ايشان است. هر چند اين اقدام نياز به بسترسازى مناسب براى اجرا دارد ولى مى‌تواند گامى مثبت براى گسترش حضور بخش خصوصى در اتخاذ تصميم‌هاى مربوط به خود باشد.

در بخش بازرگانى خارجى نيز از نکات قوت اين لايحه مى‌توان به تنفيذ موادى از برنامه چهارم توسعه در خصوص رفع موانع تعرفه‌اى، معافيت ماليات صادرات، مجوزهاى صادراتى و ممنوعيت‌هاى صادراتى اشاره کرد. اين مواد جزء احکامى است که استمرار و بقاى ‌آن لازم و ضرورى است. هر چند مى‌‌توان ساز و کار مناسب براى درج آنها در قانون مقررات صادرات و واردات را پيش‌بينى کرد تا از تکرار آنها در برنامه‌هاى آتى جلوگيرى شود.

همچنين يکى ديگر از نکات مثبت اين لايحه تلاش دولت براى رفع مشکلات و موانع پيش‌روى توسعه مناطق آزاد و ويژه اقتصادى است. دولت با احصاى مشکلات اين مناطق از جمله مواردى مانند مديريت مناطق ، بحث معافيت ارزش افزوده کالاهاى پردازش شده در منطقه،‌هزينه‌هاى بندرى مناطق آزاد، ايجاد دانشگاه و توسعه منطقه آزاد قشم و تعيين محدودة آبى و خاکى مناطق تلاش کرده است تا اصلى ترين مشکلات اين مناطق را مرتفع سازد.

در بخش ديگرى از اين اظهارنظر کارشناسى آمده است: بررسى احکام حوزه بازرگانى لايحه برنامه پنجم در چهار بخش تجارت،‌ مناطق آزاد و سرمايه‌گذارى خارجى و بيمه بازرگانى نشان مى‌دهد که موضوعات متعددى از جمله تعيين نام و نشان تجارى ، اصلاح نظام توزيع،‌ساماندهى واحدهاى صنفى، لزوم کدگذارى ، کالا، شيوه قيمتگذارى، تنظيم بازار، تعرفه‌ها، موانع غيرتعرفه‌اى، کمک‌هاى صادراتى ، ماليات صادرات، مجوزهاى صادراتى، ممنوعيت صادراتى، تشکيل صندوق کمک توسعه، ادغام شرکت‌ها ، تعهدات ادغام نيروى کار پس از ادغام ، ماليات ادغام ، جلوگيرى از انحصار، آمايش گمرک ، تشکيل گروه اقتصادى، انجام خريدهاى دولتى، ساماندهى مديريت مناطق آزاد، سازمان‌ها در مناطق آزاد، معافيت ورود کالاهاى توليدى از مناطق آزاد به ساير نقاط کشور، هزينه‌هاى بندرى مناطق آزاد، محدوده آبى مناطق آزاد، از مبادلات مناطق آزاد با خارج، ايجاد دانشگاه در مناطق آزاد و توسعه منطقه آزاد قشم در احکام برنامه پنجم مورد توجه دولت قرار گرفته است.

با اين اوصاف با مقايسه موارد فوق و سياست‌هاى کلى ابلاغى برنامه پنجم مى‌توان نتيجه‌گيرى کرد که احکام برنامه پنجم به طور کامل به بند «29» سياست‌‌ها که به راهبرد توسعه صادرات با اتکا به بخش خدمات با فناورى تاکيد دارد بى‌توجه بوده و به طور کلى به صادرات خدمات نپرداخته است.

همچنين در احکام ارائه شده در برنامه حکم خاصى به موضوع بند «30» سياست‌ها يعنى گسترش همکارى‌ها و روابط بين‌المللى با کشورهاى منطقه جنوب غربى آسيا و توسته اين گونه روابط نپرداخته است. در خصوص بند «2-35» سياست‌‌ها که به گسترش فعاليت‌هاى اقتصادى در حوزه بازرگانى در مناطق مرزى، سواحل جنوبى و جزاير اشاره دارد نيز احکام برنامه تنها به ارائه احکامى در خصوص مناطق آزاد که عمدتا تنفيذى احکام برنامه‌هاى قبلى هستند اکتفا کرده است و «به مناطق مرزى، سواحل و جزاير به عنوان بخش هدف سياست‌‌هاى کلى برنامه پنجم توجه جدى نکرده است».

نتيجه‌گيرى

1 – بررسى احکام بخش بازرگانى لايحه برنامه پنجم نشان مى‌دهد که اين مواد از مزايايى از جمله توجه بيشتر به بخش خصوصى و واگذارى برخى امور به ايشان ، تلاش براى گسترش فضاى رسمى بخش بازرگانى و جلوگيرى از گسترش اقتصاد زيرزمينى ، گسترش نقش تشکل‌ها در تنظيم بازار ، افزايش کمک‌هاى صادراتى به فعالان بخش خصوصى و واگذارى اعطاى اين کمک‌ها به تشکل‌ها، تنفيذ برخى احکام مورد نياز از برنامه چهارم و تلاش براى رفع مشکلات اصلى و اساسى مناطق آزاد و ويژه اقتصادى برخوردار است.

2 – در بخش بازرگانى داخلى دولت همچنان وظايف و اختيارات تشکل‌هاى صنفى،‌اتحاديه‌ها و تشکل‌هاى مردمى را مشخص نکرده است و با وجود ابهامات فراوان در اين زمينه متهورانه قصد واگذارى امور اجرايى تنظيم بازار را دارد.

در زمينه قيمتگذارى نيز به موضوعاتى چون کالاهاى اساسى وانحصارى بر مى‌خوريم که چارچوب و فهرست آنها مشخص نيست و اين امر موجب افزايش ريسک فعالان اقتصادى در اين حوزه‌ها مى‌شود به موضوعاتى در مورد ساير کالاها نيز شيوه قيمتگذارى توسط کميسيون‌هاى نظارت معلوم نبوده و نياز به بررسى کامل‌تر دارد.

3 – بررسى احکام پيشنهاد شده در حوزه تعرفه‌ها نشان مى‌دهد که احکام ارائه شده پاسخگوى موانع و مشکلات عمده موجود در حوزه نظام تعرفه‌اى نيست. در شرايطى که برخى بخش‌ها به واسطه عدم حمايت منطقى با بحران مواجهند و در بخش‌هاى ديگر با افراط در حمايت ، توليد از فضاى رقابت خارج و عدم کارآيى به وجود آمده، لازم است ساختار مناسبى براى ايجاد شفافيت در نظام تعرفه‌اى ايجاد شود.

4 – بررسى احکام پيش‌بينى شده در حوزه صادرات بيانگر تکرار بخشى از احکام مندرج در برنامه‌هاى قبلى است اين احکام با تکرار در برنامه‌‌هاى مختلف به احکامى دائمى تبديل شده و لازم است با اصلاح قانون مقررات صادرات و واردات بخش عمده‌اى از آنها را به قوانين اصلى منتقل کرد.

5 – بررسى احکام پيش‌بينى شده در حوزه امور کمرگى بيانگر کم توجهى به مشکلات اصلى سازمان گمرک است. زيرا تنها به موضوع آمايش سرزمين گمرک اشاره کرده است. در ارائه برخى از احکام بايد به نتايج مطالعات تطبيقى و آثار مختلف اجراى آنها توجه بيشترى نمود تا احکام از ضمانت اجرا برخوردار باشند.

6 – بررسى احکام پيشنهاد شده در بخش قانون تجارت نشان مى‌دهد که احکام مربوط به ادغام شرکت‌هاى تجارى تا حدود زيادى شبيه به احکام مربوطه در قانون برنامه چهارم است و تنها تفاوت‌هاى جزيى در اين زمينه وجود دارد. نکته قابل توجه آن است که اين نوع از احکام، قوانين برنامه‌اى و بودجه‌اى نيستند و بايد در قانون مربوط به خود آنها رسيدگى شود. بنابراين با توجه به موجود بودن اين احکام در لايحه تجارت،‌لازم است که تصويب اين مواد قانونى در قالب لايحه تجارت و يا لايحه‌اى مستقل هر چه سريع‌تر انجام پذيرد.

7 – بررسى احکام پيشنهاد شده در بخش مناطق آزاد نشان مى‌دهد که اين احکام شباهت زيادى به مواد قانونى برنامه چهارم دارد. عمده‌ترين مشکل قانونى مناطق آزاد در خصوص تبصره «1» بند «ج» ماده (35) قانون برنامه چهارم توسعه بوده است که عينا در بند «ب» ماده 105 لايحه برنامه پنجم پيشنهادى نيز تکرار شده است. همچنين در خصوص نحوه اداره مناطق آزاد و مغايرت‌هاى قانونى مناطق آزاد با ساير قوانين کشور نيز پيشنهادهايى داده شده است تا از اين طريق مشکلات اداره مناطق آزاد در خصوص عدم تفکيک وظايف تا حدودى حل شود.

8 – در پايان مجددا تاکيد مى‌شود که :
الف) در بسيارى از مواد ارائه شده در اين لايحه، دولت مجاز به انجام وظيفه‌اى خاص شده و اين عدم تکليف موجب عدم امکان نظارت بر عملکرد برنامه مى‌شود.

ب) تکليف دولت به انجام حکم برنامه تا سال پايانى آن موجب عدم امکان نظارت در سال‌هاى برنامه مى‌شود و لازم است اهداف به صورت ساليانه مشخص شوند.

ج) برخى از احکام مندرج در لايحه تکرار احکام برنامه چهارم هستند که مى‌توان به جاى اشاره به متن جديد از حکم تنفيذى به منظور شفاف‌سازى روند برنامه‌ريزى استفاده نمود.

د) برخى از احکام برنامه به واسطه تکرار در برنامه‌هاى قبلى به احکامى دائمى تبديل شده‌اند که لازم است دولت با اصلاح قوانين تخصصى مربوط به اين احکام را از لايحه خارج و از تکرار آنها پرهيز کند.

هـ) برخى از احکام مندرج در لايحه اصلاح ماده‌اى خاص از يک قانون مشخص هستند که مناسب‌تر است به جاى درج آنها در برنامه قوانين مربوطه اصلاح شوند.

و ) در برخى احکام به اهدافى کلى و گنگ اشاره شده و شيوه اجراى آن به طور کامل به آيين‌نامه موکول شده است در حالى که دستيابى به هدف مذکور کاملا مرتبط با نحوه اجراى آن است که در مواد مشخص نشده است.

ز) از مقايسه احکام بخش بازرگانى در لايحه برنامه با سياست‌هاى بخش بازرگانى در سياست‌‌هاى کلى برنامه ابلاغى توسط مقام معظم رهبرى مى‌توان به اين نکته اشاره کرد که اين برنامه در بخش بازرگانى به واسطه عدم درج حکم مستقيم در خصوص سياست‌‌هاى کلى برنامه پنجم به سياست‌‌هاى کلى کم توجه بوده است.