از آنجایی که در تمامی دوران‌ها، اقتصاد ایران وابستگی شدیدی به درآمدهای نفتی داشته مشکلات فراوانی را هم با خود به دوش کشیده است. در این شرایط نوسانات شدید درآمدهای ارزی حاصل از صادرات به دلیل عواملی نظیر تحریم‌ها و نوسانات بهای نفت، عملا اقتصاد کشور را با تکانه‌های متعددی روبرو ساخته است. این درآمدهای نفتی باعث شده که تمرکز سیاست‌گذار از توسعه سایر بخش‌ها و پتانسیل ایجاد درآمدهای متنوع غافل شود، یکی از موضوعات مهمی که در طی این سال‌ها در اقتصاد کشور مورد غفلت قرار گرفته، استفاده از پتانسیل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی است.
در کشورهای در حال توسعه، تردید در دستیابی به رشد و توسعه اقتصادی از طریق صادرات کالاهای اولیه باعث شد که بسیاری از کشورها بعد از جنگ جهانی دوم تئوری‌های سنتی تجارت، مبنی بر تخصص یافتن کشورهای در حال توسعه در تولید و صدور کالاهای اولیه را کنار گذاشته و در جهت صنعتی شدن تلاش کرده و مناطق آزاد و ویژه اقتصادی را ایجاد کنند اما غفلت در استفاده و رشد این مناطق موجب شد تا بسیاری از صاحبان سرمایه رغبتی برای ورود به این مناطق نداشته باشند.
مزیت‌ها و چالش‌های قوانین مناطق آزاد
ماده یک قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی هدف از تأسیس این مناطق را تسریع امور زیربنایی عمران و آبادانی و رشد و توسعه اقتصادی سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه‌ای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ارائه خدمات عمومی می‌داند. آزادی ورود و خروج سرمایه و سود حاصل از آن حمایت و ضمانت سرمایه‌های خارجی، آزادی عمل در اشتغال نیروی انسانی، بیمه و تامین اجتماعی، معافیت مالیاتی بیست ساله، تجویز تأسیس بانک‌ها و بیمه‌های خارجی، مشارکت خارجیان در فعالیت‌های اقتصادی به هر نسبت، برخورداری از مقررات خاص در صادرات، واردات و امور گمرکی و موارد بسیار دیگر، امتیازاتی هستند که در قوانین برای مناطق آزاد وجود دارند.
همان‌طور که پیش‌تر به آن اشاره شد مناطق آزاد تجاری باید براساس قانون، به عنوان بخشی از یک نظام جدید اقتصادی باز با نوآوری و اتکا بر همکاری‌های اقتصادی منطقه‌ای با هدف ترویج کسب و کار و تجارت قانونی به فعالیت بپردازند، این یعنی تمرکز بر ارتباط تجاری با همسایگان و جذب بازارهای هدف در کشورهای منطقه، براین اساس باید فرآیند توسعه را در مناطق آزاد ایرانی با حضور در بازار منطقه‌ای و جهانی بسترسازی کرده و تولید و صادرات را گسترش داد. انجام این کار به درستی می‌تواند زمینه‌های لازم را برای ایجاد زیرساخت‌های لازم درخصوص حرکت جهش‌وار فراهم کند.
آنچنان که در بند۱۱ اقتصاد مقاومتی هم به توسعه حوزه عمل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کشور برای انتقال فناوری‌های پیشرفته، گسترش و تسهیل تولید، صادرات کالا و خدمات و تامین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج کشور اشاره شده است.
در مقابل این مزایا قانونی برای فعالیت در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، چالش‌هایی هم در این مناطق وجود دارد که برنامه‌ها و سیاست‌های گذشته، نتوانسته به شکل مطلوبی با این چالش‌ها روبرو شود. در این خصوص الگوی مدیریتی و سیاستی سرزمین اصلی و مناطق آزاد و ویژه اقتصادی را می‌توان یکی از چالش‌های این مناطق دانست.
نبود نظام مدیریتی واحد در مناطق آزاد می‌تواند مشکلات، چالش‌ها و ناهماهنگی ایجاد کند. تعارضات بین سازمان‌های دولتی نهاد با مناطق آزاد و ویژه اقتصادی موجب بروز برخی مشکلات شده است پراکندگی و تغییرات قوانین یکی دیگر از چالش‌هایی است که فعالان اقتصادی این مناطق را با چالش مواجه کرده است.
هر چند که براساس قانون، چگونگی اداره مناطق آزاد از قوانین مادر بر این مناطق تبعیت می‌کند، اما وجود برخی قوانین و مقررات پراکنده که در این‌خصوص تصویب شده، عملا باعث ایجاد چالش‌های قابل توجهی در محیط کسب و کار شده است. بررسی‌ها نشان می‌دهد یکی از مواردی که باعث پیشرفت مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در دنیا بوده، وجود قوانین شفاف و ساده‌سازی آن برای فعلان کسب و کار بوده است، قوانینی که حتی سرمایه‌گذاران و فعالان خارجی بتوانند به سهولت از آن استفاده کنند. این در حالی است که بعضا قوانین موجود در داخل کشور برای فعالان داخلی هم با ابهامات و پیچیدگی‌های زیادی روبرو شده است و به همین منظور کشور ما در مقایسه با سایر کشورها در رتبه‌بندی شاخص‌های سهولت در کسب و کار در رتبه‌های بسیار بالا قرار دارد.
اثر نوسان نرخ ارز در فعالیت مناطق آزاد و ویژه اقتصادی
نوسان نرخ ارز بر فعالیت اقتصادی کشور اثر می‌گذارد و مناطق آزاد و ویژه اقتصادی هم از این قاعده مستثنی نیستند، حتی این مناطق از درجه آسیب‌پذیری بیشتری نسبت به سایر بخش‌ها برخوردار هستند، زیرا تجارت در این مناطق پررنگ‌تر از سایر نواحی است. افزایش نرخ ارز به دلیل رشد هزینه کالاهای واسطه‌ای، هزینه تمام شده تولید را در این مناطق افزایش می‌دهد. از سوی دیگر هزینه برخی از خدمات هم متناسب با این افزایش، رشد خواهد کرد.
افزایش نرخ ارز در فاز دوم، باعث افزایش هزینه و دستمزد هم خواهد شد و به دلیل این که با رشد بالای نقدینگی همراه شده، باعث اثرگذاری در بالا رفتن سطح عمومی شاخص بهای تولید?کننده و مصرف کننده خواهد شد. این نوسانات در مجموع، دست‌اندازهایی را برای تولید ایجاد خواهد کرد. در نتیجه باید چشم‌انداز روشنی برای ثبات نرخ ارز فعالان این مناطق ایجاد کرد. در حال حاضر نوسانات نرخ ارز عملا باعث شده که مزیت‌های مناطق آزاد زیر سوال برود، در نتیجه از سیاستگذاران انتظار می‌رود در این شرایط ریسک‌های ناشی از این نوسانات را برای فعالان مناطق آزاد و ویژه اقتصادی به حداقل برساند.
بخشنامه‌های غیرشفاف و ناهمسو
در کنار نوسان متغیرهای کلان اقتصادی که شرایط را برای فعالیت در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی دچار چالش کرده است وجود بخشنامه‌های غیرشفاف و ناهمسو که درک دقیقی از وضعیت فعالیت در این مناطق ندارد، کار را برای فعالان هموار می‌کند.
به عنوان نمونه، در فروردین امسال، جلسه هماهنگی میان بانک مرکزی و دبیرخانه مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در مورد تأمین ارز واردات به مناطق آزاد برگزار شد و در آن جلسه تصمیم گرفته شد که براساس تصویب هیات وزیران، تمامی واردات کالا و خدمات در مناطق آزاد با ثبت سفارش انجام شود.
براساس بند نخست این مصوبه «در اجرای قوانین حاکم بر مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، ورود کالا از خارج از کشور به این مناطق بلامانع است. براین اساس مقرر شد باتوجه به استقرار گمرک در مبادی ورودی و خروجی این مناطق، ورود کالا از خارج از کشور به محدوده این مطابق بر مبنای قوانین و مقررات و رویه‌های متعارف قبلی صورت پذیرفته و خروج کالا به داخل کشور از این مناطق مطابق با رویه‌های حاکم بر مبادی گمرکی در سرزمین اصلی صورت پذیرد. همچنین مقرر شد، گمرک جمهوری اسلامی ایران در همکاری با این مناطق کنترل‌های لازم را در زمینه مذکور معمولکند.
این در حالی است که فلسفه وجودی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی اساساً به دلیل رفع محدودیت‌ها و ممنوعیت‌های مقررات واردات و صادرات در سرزمین اصلی و همچنین تحرک در اقتصاد با تولید و پردازش کالا، انتقال فناوری، ایجاد اشتغال مولد، جلب تشویق سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی، صادرات مجدد، عبور خارجی(ترانزیت) و… بوده و این مناطق قلمرو گمرکی محسوب نمی‌شوند. لیکن با توجه به تصویب مصوبه جدید هیات وزیران و تصمیمات جدید سازمان‌های اجرائی ذیربط، مناطق ویژه هم مشمول مقررات سرزمین اصلی برای ورود مواد اولیه و… شده‌اند که با قانون چگونگی تشکیل اداره مناطق ویژه اقتصادی مغایرت داشته و خلاف قانون است.
مضافاً گمرک جمهوری اسلامی ایران از ترانزیت خودرو ساخته شده (CBU) به این منطقه ویژه هم ممانعت به عمل می آورد که سرمایه‌گذاران و فعالان اقتصادی را با مشکلات عدیده‌ای روبرو و مزیت مناطق را از بین برده است.
در حالی که از اهداف اولیه این مناطق جذب سرمایه‌گذاران و افزایش سطح اشتغالزایی بود که با اجرایی شدن این دستورالعمل به طور جد این دو گزینه مهم در اقتصاد را از دست خواهیم داد و چه بسا در آینده نزدیک شاهد توقف کامل صنایع و بیکاری بسیاری از فعالان در این مناطق خواهیم بود و علاوه بر اینکه به سازمان‌های مسئول فشارهایی را وارد کرده، فعلان اقتصادی این مناطق را هم با بحران‌های فراوانی رو‌به‌رو ساخته است و علیرغم پیگیری‌های به عمل آمده به منظور پیدا کردن راهکار مناسبی برای حل این معضل اکنون هیچ نتیجه مطلوبی حاصل نشده است.
از طرف دیگر حسب پیشنهاد وزارت امور اقتصاد و دارایی و صنعت و معدن و تجارت، مقرر شده تا عملیات ثبت سفارش در مناطق ویژه و با هماهنگی دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد و ویژه اقتصادی انجام شود که این موضوع هم باعث بروز مشکلات مضاعفی خواهد شد.
باتوجه به مواد ۸ و ۲۰ قانون چگونگی تشکیل و اداره مناطق ویژه اقتصادی ورود کالا به این مناطق، مشمول محدودیت‌ها و ممنوعیت‌های مقررات صادرات و واردات نیست لذا با تصویب این دستورالعمل تمامیت قانون مناطق آزاد و ویژه اقتصادی زیر سوال خواهد رفت. بعد از تعیین این مصوبه، مقرر شد که برای ثبت سفارش واردات کالا به مناطق آزاد، بارگذاری صلاحیت در سامانه جامع تجارت صورت بگیرد. این در حالی است که بسیاری از تولیدکنندگان مناطق آزاد و ویژه اقتصادی نتوانسته‌اند در سامانه ارزی ثبت سفارش داشته و ارز مورد نیاز را دریافت و مواد اولیه خود را وارد کنند، که در نتیجه تولید و صادرات را در این مناطق مختل کرده است. اگر چه به تازگی تصمیماتی در جهت رفع ابهام اتخاذ شده، اما تعدد و ابهام بخشنامه‌ها عملا باعث می‌شود که مزیت‌های مناطق آزاد و ویژه اقتصادی کمرنگ شود. بنابراین برای تقویت مزایای این مناطق، لازم است تدابیری اتخاذ شود که شرایط را برای تخصیص ارز و همچنین فراهم کردن بسترهای مناسب سرمایه‌گذاری به فعالان اقتصادی را تسهیل کنند.
ثبات، محور اصلی توسعه
مناطق آزاد در کشور ما از پتانسیل بسیار بالایی برای سرمایه‌گذاری، افزایش بهره‌‌وری، رشد حجم تولید و در نهایت کمک به اشتغالزایی برخوردار است، لیکن نبود ثبات اقتصادی باعث شده که رقابت پذیری این مناطق با چالش روبرو شود.
اصولا مناطق آزاد و ویژه اقتصادی یکی از ابزارهای توسعه تجاری خارجی بوده که می‌توانند به تقویت تولید صادرات محور و توسعه اقتصاد کمک کنند و از سوی دیگر زمینه را برای رفع موانع توسعه اقتصادی از جمله جذب سرمایه داخلی و خارجی فراهم آورند.
تجربه کشورهای موفق در مناطق آزاد نشان می‌دهد که در زمینه توسعه این مکان‌های استراتژیک، حرکت پیوسته و باثباتی را در پیش گرفته‌اند و ورود به عرصه تولید و تجارت را به دور از نوسان و التهاب در دستور کار قرار دادند.
مطابق این تجارب، صرف ایجاد مناطق آزاد و ویژه برای افزایش صادرات، ایجاد اشتغال و جذب فناوری و سرمایه‌های خارجی کافی نیست. بلکه داشتن رویکرد تولید محور و توجه ویژه به تولید با کیفیت در این مناطق بسیار حائز اهمیت است. رویکردی که در سال‌های گذشته، بیشتر مورد توجه سیاستگذاران این بخش بوده، رشد کمّی و افزایش تعداد مناطق آزاد بوده است که البته نشان از پتانسیل‌های موجود برای شناسایی این مناطق در کشور داشته، اما به موازات این رشد کمّی، رشد کیفی عملا در اکثر این مناطق به وقوع نپیوسته که یکی از مهمترین دلایل آن، عدم ثبات اقتصادی است.
فقدان ثبات در شاخص‌های اقتصادی باعث شده که سهم تولید در اشتغالزایی مناطق آزاد کاهش یابد و بخش‌های بازرگانی و خدمات در اولویت باشند، آمار اشتغال به تفکیک فعالیت‌های اقتصادی نشان می‌دهد که بخش‌های خدمات و بازرگانی در مجموع۶۳درصد اشتغال مناطق آزاد را داشته‌اند. همچنین بخش صنعت و معدن حدود ۲۴درصد از اشتغال را به خود اختصاص داده‌اند.
توسعه خدمات گردشگری
بخش مهم دیگر که در شرایط کنونی باید مورد توجه قرار گیرد، توسعه خدمات گردشگری در مناطقی است که از ظرفیت‌های لازم برخوردار است.
در حال حاضر در مناطق آزاد که به شکل چند منظوره مزیت داشته‌اند، رشد گردشگری افزایش یافته است و این موضوع در کنار افزایش هزینه سفر به خارج از کشور می‌تواند به عنوان یک گزینه مورد توجه قرار گیرد. در این خصوص توسعه همه جانبه و ایجاد خدمات گردشگری متنوع می‌تواند شرایط را برای رشد این مناطق و تبدیل شدن آن به مقاصد اصلی گردشگری در داخل کشور فراهم آورد. همچنین توسعه زیرساخت‌ها و فرهنگ‌سازی برای توسعه گردشگری داخلی از اهمیت بالایی برخوردار است.
و در آخر…
در مجموع باید به این نکته اشاره کرد که در شرایطی که چالش‌های اقتصادی و مشکلات ناشی از اعمال ریسک‌های سیاسی باعث ایجاد دشواری‌هایی در سرزمین اصلی شده و این نوسانات، مناطق آزاد ویژه را با تهدید روبرو کرده است، می‌توان با بهره‌گیری از ظرفیت‌های ناشناخته مناطق آزاد و ویژه اقتصادی این تهدیدات را به فرصت تبدیل کرد.
البته باید دراین خصوص به چند نکته اشاره کرد. نخست این که باید قوانین این مناطق جامع بوده و از شفافیت لازم برخوردار باشد،نکته دوم این است که باید شرایطی به وجود بیاید که از تولید در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی حمایت شودو در مرحله بعد بتوان فرصت‌های صادراتی را در این بخش توسعه داد. در گام آخر نیاز است که در شرایط کنونی با توسعه زیرساخت‌ها و بهبود فرهنگ‌سازی گردشگری داخلی، زمینه را برای بهبود خدمات، تجارت و اشتغالزایی در این بخش فراهم کرد.
*مسعود فاضل، مدیرعامل منطقه ویژه اقتصادی ارگ جدید
*منبع: نشریه «ارگ جدید» شهریور۹۷